近年来，党中央、国务院根据供给侧结构性改革提出了“三去一降一补”的政策，其中，去产能成为首要政策措施。在去产能的过程中，社会保障制度在保障受影响职工基本生活方面发挥了重要作用，受影响企业在员工安置方案中优先解决职工的社会保险问题，很大程度上保证了去产能过程中职工队伍的总体稳定。国家和地方在去产能过程中及时出台社会保障政策措施，总结好的做法经验。但与此同时，仍存在一些不可忽视的问题。深入分析存在的主要问题及成因，提出对策建议，十分必要。
去产能受影响职工面临哪些社会保障问题
第一，部分去产能企业欠缴社会保险费。自2013年下半年以来，产能严重过剩行业面临全行业亏损或者微利等现实困境，许多企业出现了不同程度拖欠社保费的情况，一些国有大型企业的断保欠费问题尤为突出。调研发现，未实现“五险”统一征缴的地区容易出现某一项或几项社保费欠缴的情况。某些产能过剩企业由于经营困难，欠缴养老保险费问题最为严重，导致部分企业退休人员不能领取养老金。同时，民营企业员工未参保现象比较普遍。煤炭行业中关闭、停产的企业许多属于民营企业，这些企业大多没有为员工参保，导致职工无法享受社保待遇以及政府失业保险稳岗补贴等优惠政策。调研发现，民营企业选择性参保问题较突出，他们更愿意为员工参加工伤保险，而其他社会保险项目则通过“与员工协商”的方式不参或少缴保费。
第二，企业希望进一步减负降费。2017年2月，人社部、财政部发布《关于阶段性降低失业保险费率有关问题的通知》（人社部发〔2017〕14号），从2017年1月1日起，失业保险总费率为1.5%的省（区、市），可将总费率降至1%。这是继2016年《关于阶段性降低社会保险费率的通知》（人社部发〔2016〕36号）、2015年《关于调整失业保险费率有关问题的通知》（人社部发〔2015〕24号）、《关于调整工伤保险费率政策的通知》（人社部发〔2015〕71号）、《关于适当降低生育保险费率的通知》（人社部发〔2015〕70号）之后，又一次降低社保费率。目前，五险总费率由41%降至36.75%，其中，企业负担26.25%，个人负担10.5%。调研发现，一些企业反映社保缴费负担依然较重，希望进一步加大减负降费的力度。
第三，煤炭行业老工伤问题比较突出。由于行业特点所致，煤炭行业存在大量的工伤人员，特别是1—4级工伤人员较多。煤炭企业在停产前未能及时为工伤人员安排申报、进行劳动能力鉴定，影响了相关工伤待遇的最终核定。还有一些省份工伤保险基金近些年收不抵支，低于全国平均水平，而煤炭等行业的老工伤（主要是尘肺病）待遇纳入基金支付范围后，压力加大。
第四，省份之间社保关系转移接续不畅。据调查，社保关系转移接续在省内比较顺畅，但对于跨省转移，目前虽有相关办法和规定，但实际操作中仍会出现转移接续不畅的问题，尤其是各省经办机构之间尚未实现信息的互联互通，造成社保关系跨省转移不畅，使得去产能受影响职工社会保险断保人数有所增加。
问题成因
分析以上问题的原因，主要有以下几方面：
第一，去产能企业效益下降，导致拖欠社保费。近年来，由于钢铁、煤炭等行业产能严重过剩，许多企业生产经营困难，经济效益下降，亏损严重，甚至面临关闭、破产，企业无力按时足额缴纳社保费，欠费问题突出。特别是在东北、西南等资源型城市和独立工矿区，企业拖欠社保费问题尤其突出。
第二，参保强制性不足，企业和个人逃避参保。一些企业生产经营正常，却以亏损、资金不足等为由，不缴或欠缴社保费。有的企业选择性参保，特别是煤炭行业，工伤风险较大，多数民营企业主只为员工缴纳工伤保险费。而社保部门由于缺乏强制手段或执法力量不足，难以改变这一现象。
第三，社保统筹层次较低，基金调剂使用困难。长期以来，社会保险的统筹层次较低，造成一省范围内，不同地市之间社保基金调剂使用困难。一些省份去产能任务繁重的钢城、煤城，失业、工伤等保险基金结余少，难以满足安置大量下岗人员的需要，而省内其他地区却有大量结余基金不能调剂使用，制约了失业保险、工伤保险功能的发挥。
第四，社保经办服务能力有限，影响社保关系转移接续。社保经办部门受经费、人员等方面的限制，无法为去产能受影响职工提供更为便捷、更加优质的服务。同时，各地社保经办部门信息系统不统一，甚至有的省份不同地市的信息系统还未统一，造成转移接续中信息采集出现问题，如异地转移后继续参保需提供转移前的缴费记录和证明，而在当前的信息化状态下无法及时获取，给去产能受影响职工带来诸多不便。
对策建议
解决去产能受影响职工的社会保障问题，既要立足当前，抓好现行政策的落实，又要放眼长远，不断完善制度。
第一，扩大社保覆盖面，加强社会保险强制性，织密民生安全网。十九大报告提出，加强社会保障体系建设，按照兜底线、织密网、建机制的要求，全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次社会保障体系。笔者建议，要切实保障去产能受影响职工的社会保障权益，发挥社会保障“民生安全网”的功能。《社会保险费征缴暂行条例》《社会保险法》《社会保险法实施细则》《实施<中华人民共和国社会保险法>若干规定》等法律法规都明确规定了用人单位欠缴社保费的处罚措施，但实际执行并未到位。为此，建议加强社会保险的强制性，进一步扩大社保覆盖面，特别是重点扩大对农民工的社保覆盖范围，对于临近退休年龄、技能偏低、再次就业确有困难的人群，要应保尽保。
第二，多渠道解决社保欠费问题，确保受影响职工享受社保待遇。当前，去产能企业社保欠缴问题比较突出，直接影响到职工养老、医疗等切身利益，建议抓紧制定解决办法。一是对关闭破产企业实行职工安置特殊政策，建议参照2000年中共中央办公厅、国务院办公厅《关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》（中办发〔2000〕11号）等文。二是明确中央财政、地方财政和企业的责任分担机制，坚持“企业主体、地方组织、国家支持”。三是建议分阶段充分利用国有资本逐步补偿社会保障的历史欠账。
第三，增加社保基金投入，提升统筹层次。一是强化中央对全国社会保障基金的调剂作用，充分发挥社会保障互助共济功能，尤其对东北等老工业基地经济确实困难的行业企业，建议考虑制定特殊政策，帮助这些企业顺利完成去产能任务。必要时，也可考虑划转国有资产充实社会保障基金。二是建议针对去产能企业的实际困难，考虑适时适度继续降低社保费率，减轻去产能企业负担。三是建议加快推进基础养老金全国统筹工作，适应参保职工就业流动性的需要。四是重视工伤职工的劳动能力鉴定等工作，做好一次性工伤医疗补助金和一次性伤残就业补助金的审核保障工作，重点解决煤炭等行业老工伤员工的权益保障问题。
第四，加强社保经办能力，减少断保现象。重点加强省际之间社保关系转移接续工作，尤其是对各省社保经办机构的指导，避免因转移接续不畅导致参保人员断保。（中国劳动和社会保障科学研究院 俞贺楠）
