2021年是“十四五”的开局之年，也是我国进入新发展阶段的标志性之年，2021年《政府工作报告》（以下简称“《报告》”）总结了“十三五”时期的发展成就，提出了“十四五”时期的主要目标任务，部署了2021年的重点工作。《报告》强调要准确把握新发展阶段，深入贯彻新发展理念，加快构建新发展格局，推动高质量发展，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步。
2021年高校毕业生的规模达909万，比上一年增加35万，再创历史新高。政府在制定今年的宏观政策时，依然坚持就业优先的政策，继续推动“六稳”，实现“六保”，还是把就业放在之首。高校毕业生作为重要的就业群体，受国内国外就业大环境的影响，2021年仍将面临较大的就业压力。但是，在我国新冠疫情得到有效控制、经济实现恢复性稳步发展的情况下，高校毕业生就业创业也存在很大的机遇。经济发展对增加就业的作用最为直接和明显。《报告》提出2021年经济社会发展主要预期目标是:国内生产总值增长6%以上。对于今年的GDP设定，这是非常保守的估计。受新冠疫情的影响，2020年的GDP增长率仅为2.3%，如果今年的增长率为6%，那么近两年的平均增长率仅为4.1%，显然这是非常低的。2015-2019年间，我国各年的GDP增长率都在6%之上。若是没有发生新冠疫情，我国2020年和2021年的GDP增长率即使下降到6%以下，也不至于太低，应该在5%以上。如果按照两年平均增长率5%计算，则今年的增长率将达到7.8%。2001-2019年间，我国经济发展的就业弹性为0.41，即GDP每增长1个百分点，城镇就业人员增加0.41个百分点。如果2021年GDP增长6%，则城镇就业人员将增加2.46%。2020年城镇就业人员若按4.5亿粗略估算，则2021年新增城镇就业规模将达到1107万。《报告》给出的今年城镇新增就业目标是1100万人以上，与经济增长率目标是十分融洽的。当前，我国加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促的新发展格局。自去年第三季度以来，我国主要行业复苏势头良好，用工需求有所提升。今年主要经济发展将实现恢复性增长，带动更多的就业岗位，给今年的高校毕业生带来相对更多的工作机会。《报告》提出，2021年及“十四五”时期要以推动高质量发展为主题。高质量发展的内涵丰富，从生产要素角度来看，在土地、劳动力、资本、企业家精神、技术、信息等各种要素中，劳动力质量的改善和技术水平的提高至关重要。技术创新和技术应用都离不开高质量的劳动力，因此劳动力是未来我国高质量发展的核心要素。中国社科院人口与劳动经济研究所所长张车伟在2020年《人口与劳动绿皮书》中谈及经济如何实现高质量发展，认为提升人力资本，提升创新能力是最重要的。绿皮书建议，“十四五”时期要积极实施人力资本跃升计划，加快提高教育型人力资本，强化培育技能型人力资本，积极增强健康型人力资本，激发提升创新型人力资本。之所以要格外强调劳动力质量的重要性，是因为近年来我国劳动力的“数量”出现两个“双降”：一是劳动年龄人口的绝对数量及其占总人口的比重出现“双降”；二是就业人员的绝对数量及其占总人口的比重出现“双降”。劳动年龄人口（16-64岁人口）的绝对数量自2013年开始持续下降，2019年为9.89亿人，比2013年减少了1672万人；劳动年龄人口占总人口的比重自2010年出现“九连降”，2019年的占比为70.6%，比2010年下降了3.9个百分点。就业人员的绝对数量自2017年达到峰值后有所降低，2019年全国就业人员约77471万人，比2017年减少了169万人；就业人员占总人口的比重自2010年出现总体下降的趋势，2019的占比为55.3%，比2010年下降了1.5个百分点。在劳动力“数量”不再带来红利的情况下，如何提升劳动力的“质量”便显得至关重要。从国际比较看，我国的劳动力质量还较低。虽然改革开放后我国的“劳动生产率”显著提高，但仍没有达到世界平均水平，与美国的差距依然很大。我国就业人员的人均GDP与世界平均水平的比值由1991年的12.1%提高到2019年的75.9%；与美国的比值由1991年的3.3%提高到2019年的23.5%。《报告》提出，“加快数字化发展，打造数字经济新优势，协同推进数字产业化和产业数字化转型，加快数字社会建设步伐，提高数字政府建设水平，营造良好数字生态，建设数字中国。” 2020年7月，我国政府提出支持15种新业态新模式发展，包括在线教育、互联网医疗、线上办公、培育新个体经济、发展微经济等。数字经济正成为推动我国经济社会发展的新引擎。产业数字化不仅能够为行业发展带来更高的效率，还能提供大量的新岗位，甚至催生“新业态”，为求职者提供更充分和高质量的就业。数字化改变了传统行业的人才需求结构，为吸纳高学历人才发展留出更多空间，有利于高校毕业生就业。数字经济的快速发展不仅可以增加传统的单位就业机会，也为自主创业和灵活就业带来许多机遇。高校毕业生在获得数字知识和技术方面有显著的比较优势，是数字经济发展的重要人力资源和受益群体。《报告》提出，“坚持把发展经济着力点放在实体经济上。”“依靠创新推动实体经济高质量发展，培育壮大新动能。促进科技创新与实体经济深度融合，更好发挥创新驱动发展作用。”实体经济，是指一个国家生产的商品价值总量，不仅包括物质产品，也包括精神的产品和服务的生产、流通等经济活动。《全国高校毕业生就业调查报告2019》的统计显示，2019年高校毕业生的行业分布按比例排序为：教育排第一，占12.6%；信息传输、计算机服务、软件业排第二，占12.4%；制造业排第三，占11.8%；金融业排第四，占10.6%；建筑业排第五，占9.8%。前五个行业占比合计为57.2%，除金融业以外，其他行业都属于实体经济。以制造业为例，作为振兴和发展实体经济的主战场，2009年是高校毕业生就业占比最大的行业，为18.2%，2019年占比和排名下滑至第三位。制造业的就业占比下降，从教育供给看与高校扩招后的学科结构变化有关。与制造业关联紧密的理工科的招生占比下降，而经管类的占比上升。普通本科招生中，理工科的占比由1999年的51.9%下降到2019年39.3%，减少了12.6个百分点。制造业的就业占比下降，从市场需求看上与经济发展的行业结构变化有关。我国制造业的占比虽然不低，但是下降速度很快。从中国、美国、德国、日本、韩国的制造业占比来看，虽然中国的制造业占比最高，但是下降幅度也是最大的。在2000-2019年间，德国、日本、韩国的制造业占比都保持稳定，而中国和美国都表现出显著的下降趋势。对于中国而言，最近几年下降幅度很大，从2014年的30.4%下降到2019年的27.2%。制造业的就业占比下降，还与制造业的行业平均收入低有关。《中国统计年鉴》的数据显示，制造业的平均工资长期低于全行业平均，2014-2019年间，制造业平均工资与全行业平均工资的比值连续下降，由2014年的0.91倍下降到2019年的0.86倍。《报告》提出，“保持制造业比重基本稳定”，对于高校毕业生就业是利好的政策，将有助于提供更多就业机会。人力资源和社会保障部的统计显示，2020年高校毕业生总体就业率达90%以上。2020年就业受新冠疫情的负面影响显著，就业率尚能达到如此高的水平，2021年经济发展企稳回升，就业率预期还会达到较高的目标。因此，高校毕业生的就业难题，更多地表现在就业质量，突出地表现在结构性就业矛盾。显然，结构性就业矛盾在一年之内不可能解决，因此《报告》没有提及。但是，《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称“《规划》”）强调“健全有利于更充分更高质量就业的促进机制，扩大就业容量，提升就业质量，缓解结构性就业矛盾。”《规划》将结构性就业矛盾与就业容量、就业质量并列，作为解决就业问题的三项任务之一。结构性失业是劳动经济学中的基本概念和研究内容，是指由于经济结构（包括产业结构、产品结构、地区结构等）发生了变化，现有劳动力的知识、技能、观念、区域分布等不适应这种变化，与市场需求不匹配而引发的失业。结构性失业在性质上是长期的，而且通常起源于劳动力的需求方。我国高等教育的招生计划是根据当年的以及预期未来的市场状况制定的，在学生培养过程中我国经济结构会发生显著的变化，待学生毕业时高等教育的学历结构、类型结构、学科专业结构、地区结构、能力结构等供给结构与劳动力市场已经发生改变的需求结构可能不再吻合，就会出现结构性就业矛盾。例如，近些年我国产业结构变化很快。2012年，第三产业增加值比重成为最大；2015年，第三产业增加值比重超过一半；2020年第三产业增加值比重达到54.5%。增加值的产业结构变化会导致就业的产业结构变化。从劳动力的能力结构需求看，世界经济论坛发布的《2020年未来就业报告》显示，新技术的进步与应用将持续加速，不会原地等待劳动者做好准备，尤其在云计算、大数据、电子商务、人工智能等领域。94%的企业管理者认为员工迫切需要更新技能。该报告预测了2025全球就业市场最需要的10类能力，分别为：分析思维能力和创新能力，主动学习能力和学习策略，复杂问题解决能力，批判性思维和分析能力，创造力、原创性和主动性，领导力和社会影响力，技术使用、监督和控制能力，技术设计和程序设计能力，韧性、抗压性和灵活性，推理能力、解决问题的能力和思维能力。显然，就业市场能力需求结构的变化需要高等教育在人才培养的能力供给结构方面进行相应地调整。从我国高校学生能力的增值情况看，《全国高校毕业生就业调查报告2019》的数据显示，我国高校在经济全球化、数字化、创新化等市场需求增大的指标上供给增值不足。在34项能力指标中，得分最低的10项依次为：财经素养能力、外语能力、对复杂的社会组织和技术系统的了解、计算机能力、国际视野、创新能力、谈判与决策能力、统计与数据处理能力、领导力、批判性思维能力。近年来，高校毕业生的就业过程中存在“无业可就”与“有业不就”现象并存的结构性矛盾。这种现象是由我国劳动力市场结构中的各种差异造成的，可以用市场分割理论来解释，该理论认为劳动力市场存在主要和次要劳动力市场的分割。主要劳动力市场的工资高、福利待遇好、在职培训和晋升机会多、工作稳定性高，而次要劳动力市场则恰恰相反。由于我国经济发展存在着显著的地区差异、城乡差异、行业差异、单位差异、岗位差异、能力差异等，加之劳动力市场规模庞大，因此我国劳动力市场的分割不仅仅是主要和次要的二元分割，而是呈现出“阶梯型”的多元劳动力市场分割。首先，我国经济发展的地区差异大。2019年，北京的人均GDP最高，甘肃最低，极值比（最高值与最低值之比）为5.0倍。排名前七位的省区市都属于东部地区，分别是北京、上海、江苏、浙江、福建、广东、天津。其次，我国经济发展的城市差异大。2020年人均收入十强城市全部为东部城市，分别是：上海72232元、北京69434元、深圳64878元、广州63289元、苏州62582元、杭州61879元、南京60606元、宁波59952元、厦门58140元和无锡57589元。第三，我国经济发展的行业差异大。2020年《中国统计年鉴》的数据显示，2009-2015年的7年里，金融是我国平均工资最高的行业，在全行业平均工资的1.9倍上下浮动。2016年之后，IT成为平均工资最高的行业，2019年行业平均工资的极值比为4.1倍。第四，我国经济发展的单位差异大。高校毕业生求职的期望单位是国有单位，但国有单位的就业吸纳能力低。2019年，我国总人口为140005万，劳动力为81104万，就业人员为77471万，城镇就业人员为44274，城镇单位就业人员为16689万，国有单位就业人员为5473万。国有单位就业人员占我国总人口的比重仅为3.91%。除了经济结构和产业结构动态变化及差异显著外，高等教育供给与劳动力市场需求之间的匹配程度不高也是造成高校毕业生就业结构性矛盾的原因之一。就业信息不充分、不对称、不清晰容易造成用人单位与求职者匹配程度不高，单位招聘不到合适的人才，同时毕业生找不到满意的工作，这也是一种结构性就业矛盾。我国拥有全球最大的劳动力市场，2019年有2528万家法人单位，2021年有909万高校毕业生，每年都有规模庞大的招聘单位与数量众多的求职者，要想实现最佳匹配状态是不可能的。双方在收集求职和就业信息的过程中都要付出时间成本和货币成本。由于彼此之间都存在信息不对称的情况，有时就会做出错误的选择。《全国高校毕业生就业调查报告2019》的统计显示，2019年在就业毕业生群体中，适度教育的比例为73.1%，过度教育的比例为14.9%，教育不足的比例为12.0%，学历匹配状况尚可。专业非常对口的比例为30.1%，专业基本对口的比例为40.3%，专业不对口的比例为29.6%，专业匹配状况也尚可。但是，无论看学历匹配还是专业匹配，都有较大的提升空间。除了专业匹配、学历匹配问题，还存在能力匹配、兴趣匹配等其他供求匹配问题。因此，《规划》特别强调要“提高高校、职业院校毕业生就业匹配度。”结构性就业矛盾难以根除，但是可以从几个方面采取措施，缓解就业矛盾。首先，充分发挥市场的有效配置作用，减少劳动力市场的流动障碍，为毕业生的自由流动创造宽松的外部环境，尽量满足高校毕业生的求职意愿。《规划》要求“破除制约要素合理流动的堵点，矫正资源要素失衡错配。”“健全统一规范的人力资源市场体系，破除劳动力和人才在城乡、区域和不同所有制单位间的流动障碍，减少人事档案管理中的不合理限制。”其次，积极发挥政府的政策引导作用，对于去中西部地区、边远地区、基层就业、艰苦行业的高校毕业生增设“人力资本保值收入”。在经济全球化和信息化的背景下，人才和产业的聚集效应增强。受过高等教育的高素质人才聚集在一起，在交流过程中会发生知识外溢，可以实现人力资本保值和增值。而那些去中西部地区、边远地区、基层就业的毕业生，由于工作环境中高素质人才少，人口密度小，其人力资本很容易贬值。因此，应该给予他们“人力资本保值收入”作为一种补偿。在形式上，可以采取减免学费、助学贷款、就业奖金等，由国家财政提供资助。《规划》强调“完善财政转移支付支持欠发达地区的机制，逐步实现基本公共服务均等化，引导人才向西部和艰苦边远地区流动。”第三，加强生涯教育和就业指导，改善毕业生就业观念。从自我认知来说，高等教育已经进入普及化发展阶段，毕业生不应再定位为“天之骄子”，而是高素质的劳动力；从就业认知来说，应改变“固定工”观念，接受非标准就业成为大趋势的现实；从目标认知来说，应实现效用最大化，而不是收入最大化。《你要如何衡量你的人生》的作者认为，唯一让人有工作满足感的方式就是从事你认为伟大的工作，而通向伟大工作的唯一方法就是爱上所从事的工作。要积极引导和发挥就业的内在动力，包括有挑战性的工作、责任感、成就感、学到东西的感觉、对社会有所贡献、能够帮助他人等。《规划》特别强调“提高高校、职业院校毕业生劳动参与率”，说明毕业生的劳动参与率存在问题，一些毕业生的就业意愿不高，懒就业、慢就业、不就业等现象凸显。第四，健全和完善就业信息平台，提供更加充分的就业信息，有利于提高供需匹配效率。《报告》建议“健全就业公共服务体系，实施提升就业服务质量工程。”《规划》提出“健全就业需求调查和失业监测预警机制” 。要想有效提高就业质量、缓解结构性就业矛盾、为高质量发展提供高质量的人力资源，需要不断加强我国高等教育的改革和发展。首先，数量上要继续保持稳步增长。我国25岁以上人口平均受教育年限较低，低于世界平均水平，与主要发达国家相差甚远。2018年，我国25岁以上人口平均受教育年限为7.9年，世界平均水平为8.4年，德国为14.1年，美国为13.4年，英国为13.0年，日本为12.8年。《报告》提出“十四五”的发展目标是，劳动年龄人口平均受教育年限提高到11.3年，在2019年的10.7年基础上提高0.6年。《规划》提出2025年高等教育毛入学率提高到60%。其次，学历结构应调整，在高等教育内部提高研究生占比。从中美两国的对比看，美国有67.8%的劳动者具有高等教育学历，我国仅为20.2%；2017年，美国高等教育中硕士生和博士生的比例分别为20.4%和4.6%，而我国分别仅为6.6%和0.7%。《规划》提出“稳步扩大专业学位研究生规模”。第三，学科结构有待调整，遏止理工科占比下降趋势。自1999年高校扩招以来，我国普通本科中理工农医类招生的占比呈下降趋势，其中，理学占比由1999年的10.7%下降至2018年的7.0%；工学占比由1999年的41.3%下降至2018年的34.6%。我国研究生中理工农医类招生的占比也呈下降趋势，尤其表现为理工科的占比下降显著。《规划》提出“加快培养理工农医类专业紧缺人才”，“建立学科专业动态调整机制和特色发展引导机制，增强高校学科设置针对性。”第四，加强对中西部地区高等教育发展的扶持力度。我国各省份高质量人力资源的比例差异显著。2018年拥有高等学历就业人员比例最高的五个省区市均位于东部，分别是北京（58.9%）、上海（49.6%）、天津（39.2%）、浙江（28.6%）和江苏（27.2%）。比例最低的五个省区市均位于西部，包括云南（10.0%）、贵州（11.1%）、西藏（13.2%）、广西（13.4%）和四川（13.7%）。在中部省份中，仅有一个省份（山西）拥有高等学历就业人员的比例（21.7%）超过了全国平均水平（20.2%）。《规划》提出“优化区域高等教育资源布局，推进中西部地区高等教育振兴。”总之，2021年的我国经济发展形势稳中向好，就业政策更加完善齐全，高等教育质量不断提高。在各地、各相关部门、各高校的积极努力下，只要将各项政策落实到位，继续鼓励和支持企业扩大招聘规模，支持基层吸纳更多毕业生就业，支持毕业生自主创业、灵活就业、市场化就业，继续扩大升学深造规模，2021年高校毕业生的总体就业率仍会达到与上一年相似的水平。不仅如此，就业质量还有望得到显著的提升。
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